李建伟:行政规章影响商事合同效力的司法进路

2019年12月11日 ( 正文字号: 小 中 大 ) 文章标签:合同无效 社会公共利益 合同的效力 [ 导语 ] 行政规章被现行私法明确排除在合同效力裁判的规范依据之外,但近年来愈来愈多的民商事裁判,尤其金融领域的商事裁判借助于多条通道使得“违反行政规章”的合同归于无效,引发了多重质疑。对此,中国政法大学民商经济法学院李建伟教授在《行政规章影响商事合同效力的司法进路》一文中,通过对现有行政规章影响商事合同效力模式的分析,以及对《合同法》第52条第项之关系的厘定,提出可借助“社会公共利益”条款裁定违反行政规章的商事合同被判无效,同时此种路径的适用需受到统一的严格程序规制。 一、行政规章影响商事合同效力的四种模式

通过在裁判文书检索网站查询,合同中审批义务主要涉及一类交易行为是对国有资产为标的合同的行政审批,其中包括对国有企业资产,以及国家所有的矿藏、海洋石油等自然资源为标的合同的行政审批。公办案例最高法民终802号就是国有金融资产转让相关的合同纠纷案件。

合同有效但构成履行不能

案情简介:深圳市标榜投资发展有限公司因与鞍山市财政局股权转让纠纷案。2011年,财政局委托交易所挂牌出让鞍山银行27%国有股权,实业公司代表包括投资公司在内的四家公司交纳保证金4000万余元后,双方签订股权转让合同。2013年,股价上涨,财政局以实业公司及投资公司等摘牌企业存在关联关系为由拒绝办理报批义务,并发函终止合同。投资公司要求赔偿其损失。

该裁判路径隔绝行政规章对私法行为效力的影响,主张违反行政规章仅构成履行上障碍,即履行不能,符合《合同法》第109~110条“法律上或事实上不能履行”的情形。但问题在于,在合同涉及公共利益等情形时,单单依靠合同履行障碍之防御式救济,是否符合立法精神。

未通过审批导致合同未生效,但报批义务仍具有约束力

以合法形式掩盖非法目的的合同无效

严格的法律、法规规定决定合同的效力

该裁判路径的技术构成是,隐藏行为违反行政规章的强制性规定,属于《合同法》52条第项之情形,据此可认定合同无效。但适用第项,最终仍需要借助对“社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”“虚假表示”等效力规范的判断,其更像是一种手段方式,而不是认定合同无效的实质依据。

为防止国有资产流失,规范国有资产交易行为,国有资产监督管理机构根据授权代表国家依法履行出资人职责,行使出资人的权利,对企业分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券、国有权转让等重大事项行使最终决策,一个重要的表现就是前置审批手续。

违反法律、行政法规授权之强制性规定的合同无效

早在1994年,国务院办公厅《关于加强国有企业产权交易管理的通知》第2条规定,地方管理的国有企业产权转让,要经地级市以上人民政府审批,其中有中央投资的,要事先征得国务院有关部门同意,属中央投资部分的产权收入归中央。中央管理的国有企业产权转让,由国务院有关部门报国务院审批。所有特大型、大型国有企业的产权转让,报国务院审批。后陆续颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有产权转让管理暂行办法》、《企业国有资产法》、《金融企业国有资产转让管理办法》及《企业国有资产交易监督管理办法》、《上市公司国有股权监督管理办法》等法律、行政法规和部门规章,对企业国有资产交易行为提出了明确具体的要求。企业国有产权的转让、增资应当经过相关人民政府、国有资产监督管理机构或所出资企业的审批。

该裁判通道的技术构成是,部分行政规章的强制性规范,是法律、行政法规授权立法的具体性规定,进而适用《合同法》52条第项认定合同无效。采“授权立法通道”需要讨论以下问题:

对于接下来分析案例中的金融企业更是严格监管,除以上的规定外还有专业的金融类国有资产的监管规定,财政部《金融企业国有资产转让管理办法》第7条规定,金融企业国有资产转让按照统一政策、分级管理的原则,由财政部门负责监督管理。财政部门转让金融企业国有资产,应当报本级人民政府批准。政府授权投资主体转让金融企业国有资产,应当报本级财政部门批准。金融企业国有资产转让过程中,涉及政府社会公共管理和金融行业监督管理事项的,应当根据国家规定,报经政府有关部门批准。《商业银行法》第28条规定,任何单位和个人购买商业银行股份总额百分之五以上的,应当事先经过国务院银行业监督管理机构批准。涉案股权转让合同标的为财政局所持银行超过5%的金融企业国有资产,依法应经有批准权的政府及金融行业监督管理部门批准方产生法律效力。

第一,授权依据究竟是上位法抽象性授权还是一种具体条文授权?如为前者,则很难认为任何一部行政规章没有授权依据;如为后者,又会因为其过高的要求而导致大量行政规章难以有效发挥效力。

未履行报批义务属于缔约过失责任

第二,在肯定规章具有上位法授权的基础上,自然得出违反其规定的合同归于无效显然是一个循环论证:一方面,因行政规章是上位法“授权”,所以违反行政规章将侵犯社会公共利益导致合同无效;另一方面,该行政规章维护社会公共利益符合上位法精神,所以是授权立法,故适用第项“强制性规定”认定合同无效。

关于本案的效力,因其均为各方真实意思表示,所以合同成立,但因为未经有关机关审批,所有合同成立未生效。

第三,对于作为该通道基础的第项的适用,实务操作先区分规范性质,然后得出合同因违反效力性强制规范而无效的结论,实质上是把解释结果当成了前提。

回看案情,可以发现被告因股价上涨就反悔已经达成合意的股权转让行为,实属违背诚实信用原则,让守约方蒙受损失。在合同效力已经确定情况下,受让方还可以进一步维护自己的权利,合同未生效不等于合同条款对各方没有任何约束力。

损害社会公共利益的合同无效

最高人民法院《关于适用<合同法>若干问题的解释》第8条规定,依照法律、行政法规的规定经批准或者登记才能生效的合同成立后,有义务办理申请批准或者申请登记等手续的一方当事人未按照法律规定或者合同约定办理申请批准或者未申请登记的,属于合同法第四十二条第项规定的“其他违背诚实信用原则的行为”,人民法院可以根据案件的具体情况和相对人的请求,判决相对人自己办理有关手续;对方当事人对由此产生的费用和给相对人造成的实际损失,应当承担损害赔偿责任。据此,如合同已成立,合同中关于股权转让的相关约定虽需经有权机关批准方产生法律效力,但合同中关于报批义务的约定自合同成立后即对当事人具有法律约束力。当事人应按约履行报批义务,积极促成合同生效。本案中,依股权转让合同约定,应认定涉案合同报批义务由财政局负担,但财政局违反合同约定,未履行报批义务,亦未按有权机关要求补充报送相关材料,依上述司法解释规定,被告仍需履行报批义务,若违反相应规定,还应当承担责任。

这一裁判通道的技术构成是:行政规章的强制性规范维护社会公共利益,故对其违反属于《合同法》52条第项规定的“损害社会公共利益的”情形,据此合同无效。此种裁判通道引发了一系列问题:

缔约过失责任应当承担一定的间接损失赔偿责任

其一,社会公共利益的不确定性使得第项注定是具有不确定性的一般条款;其二,其会生出这样一种论证思路,即行政规章合法有效,违反之即属损害社会公共利益,故违反行政规章之合同为无效;其三,依据“社会公共利益”条款进行解释会放大“法律”的不确定性;其四,贸然适用社会公共利益条款通道,行政规章将肆意涌入司法领域,司法与行政监管之间的区隔会愈发模糊。

缔约过失责任在性质上属于一种独立的民事责任,是指在订立合同过程中,因一方当事人的过错导致合同不成立,或者合同虽然成立,但不符合法定的生效条件而被确认无效、被变更或被撤销,给另一方当事人造成损失时所应承担的民事责任。缔约过失责任实质上是诚实信用原则在缔约过程中的体现。《合同法》第一百一十三条第一款规定,“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定,给对方造成损失的,损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失,包括合同履行后可以获得的利益,但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”本案中,间接损失数额的确定应考虑缔约过失人过错程度及获得利益情况、善意相对人成本支出及预期利益等,综合衡量确定。财政局违反诚实信用,另行出售涉案股权所获价差,系不诚信行为所得,投资公司丧失涉案股权交易机会的损失数额,可以此作参考。

总体而言,四种行政规章规定影响商事合同效力的进路中,相对妥当的是借助《合同法》52条第项,而难点在于二者关系之处理。

法院认为,财政局作为政府部门,在国有产权交易过程中,既应践行诚实信用价值观念,有约必守;更要遵循政务诚信准则,取信于民,引领全社会建设诚信守信市场秩序。但在本案中,其在应将涉案合同报送有权机关批准的情况下,拒不按银监部门要求提交相应材料,导致银监部门对相关行政许可事项不予以受理,致使合同不能生效。不仅如此,财政局还将涉案股权在很短时间内另行高价出售。财政局恶意阻止涉案合同生效的行为明显违反诚实信用原则,具有明显过错。

二、《合同法》52条第项的适用问题分析

投资公司主张的可得利益损失实际系丧失取得涉案股权的交易机会所带来的损失。所谓机会,是指特定利益形成或者特定损害避免的部分条件已经具备,但能否最终具备尚不确定的状态。而所谓机会损失,则是当事人获取特定利益或避免特定损害的可能性降低或者丧失。就本案而言,涉案转股合同订立后,虽须经有权机关批准方才生效,但双方已就投资公司购买银行股权达成合意,在无证据证明该合同不能获得有权机关批准情况下,投资公司有合理理由信赖财政局恪守承诺,及时妥善履行报批手续,从而使涉案合同效力得到确定,进而通过合同履行实际取得涉案股权,获取相关利益,故投资公司获得涉案股权可能性现实存在。但因财政局的不诚信行为直接导致投资公司获得涉案股权的可能性完全丧失,造成投资公司因此失去现实获得相关利益的结果,即存在客观现实的交易机会损失。

对“强制性规定”条款的多维分析

综上所述,在国有资产交易的情境中,任何一方都务必重视行政审批手续的办理,是否考虑将合同设定为附条件生效合同或是加大违约责任,从而保证因未审批或未通过审批而给交易一方造成的负面影响降到最低,是值得大家关注与思考的。

pt电子游艺,1.“效力性强制性规定”概念背后的司法难题

《合同法解释二》将“强制性规定”区分为“效力性强制性规定”和“管理性强制性规定”,未解决何为“效力性强制性规范”的前提问题,只是形式上、理念上实现了对强制性规定的范围限缩。

2.探寻规范意旨的目的下对强制性规定再分类的尝试

法官适用某一强制性规范来否定私法行为的效力,需明确该规范所欲实现的规范目的,然而,难题在于规范意旨的探寻并没有统一的操作技术。而高度概念化的规范类型化努力,究其实质仍未走出管理性、效力性规范识别的藩篱,与合同效力综合认定的方法相去甚远。

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